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地票的秘密
时间：2014-01-02
    ◇彭美玉
　　一、前言
　　我国改革开放三十余年来，国民经济快速发展、城市化进程不断加快、人民生活水平不断提高，但地区之间、城乡之间发展不平衡现象依然严重。如何统筹城乡发展、破解城乡二元经济结构，是进一步经济改革面临的重大问题。为此，国务院批准重庆、成都两市为统筹城乡综合配套实验区，希望为全国统筹城乡发展走出一条示范之路。两市即在深入调研的基础上，总结过去农村产权制度改革和新农村建设的成功经验、结合本地实际，对解决城乡经济二元结构的突破口进行了探索－－建立和完善农村土地交易制度，允许农村集体土地使用权、承包经营权进行实物交易，允许地票（建设用地指标）交易。以构建城乡统一的土地市场，优化城乡土地资源配置，推进农村土地集约节约利用，解放和发展农村生产力，统筹城乡经济社会全面可持续发展。
　　二、地票的概念
　　地票，指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩项目复垦并经土地管理部门严格验收后产生的用地指标。“城乡建设用地增减挂钩”的基本涵义是：在符合土地利用总体规划、土地整理专项规划、城乡建设规划、产业布局规划的前提下，按照土地利用集约节约要求，有组织依法有序进行，坚持建设用地总量不增加、耕地总量不减少、质量不降低、充分尊重农民意愿的原则，通过实施土地综合整理，将原有零星分散的集体建设用地复垦为耕地后，原集体建设用地面积扣除新建农民集中居住区用地面积后，节约的集体建设用地按照“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的方式集中用于城镇建设的行为。这是国土资源部对“城乡建设用地增减挂钩”试点的理解和要求。重庆和成都两地在“城乡建设用地增减挂钩”试点过程中操作模式不同，由此产生的地票外延亦不相同。
　　重庆定义的地票特指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标。其对建设用地挂钩指标的理解和产生指标的程序及交易运作上并没有严格按照国土资源部“城乡建设用地增减挂钩”试点规定进行，而是只要按规定和要求进行了农村集体建设用地拆旧区复垦、验收合格，即可核发地票凭证、凭票交易，购得的地票即可覆盖到城镇建设用地上。　
　　成都理解的地票是指通过实施农村综合整治项目，整理废弃农村建设用地复垦为耕地，扣除农民集中居住区占地、预留给农民集体的发展用地，经验收合格后节余的建设用地面积，即建设用地指标。在执行中，成都按照审批权限的不同，把城乡建设用地增减挂钩为分“挂钩项目”和“拆院并院项目”。由国土资源部、四川省国土资源厅批准的城镇建设用地增加与农村集体建设用地减少相挂钩项目称为“挂钩项目”；由成都市人民政府批准的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目称为“拆院并院项目”。挂钩项目或拆院并院项目由拆旧区和建新区（包括农民集中居住区和城镇建新区）两个部分构成，其中城镇建新区称为落地区。按照省厅的要求，挂钩项目的拆旧区与建新区必须一一对应，实行严格的挂钩，落地区只能调整一次。考虑到地票交易的需要，成都市对落地区进行了虚拟化，只要进行拆旧区复垦和新建农民集中居住区验收合格，节约的集体建设用地指标可跨区域、跨时交易。
　　三、地票交易
　　“城乡建设用地增减挂钩”既是现实需要，也是管理制度的创新。严格意义上的“城乡建设用地增减挂钩”拆旧区与落地区是匹配的，指标在本行政区域范围内落地，需要国土行政主管部门的审批、按总量控制方式运作，避免政策“一放就乱”的现象发生。而这种制度设计（仍属公共行政资源的配置）虽解决了城镇用地紧张与耕地保护之间平衡的问题，但没有实现土地资源的市场优化配置。地票正是在“城乡建设用地增减挂钩”的基础上，对指标出口的一个放开，以市场方式优化配置土地资源，实现集体建设用地指标真正的价值。它的一个主要特点是其市场化运作，在全市域范围内交易，其交易主体具有不确定性或者多元化。当然，不同的制度设计、交易方式和交易条件不同，会构成不同的地票交易模式。以下，分别介绍地票的“重庆模式”和“成都模式”。
　　（一）重庆模式
　　重庆地票运行的全过程分为复垦、验收、交易和使用四个环节。按照土地规划和复垦整理规程，在农民自愿和农村集体组织同意的前提下，将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，进行专业复垦变为耕地；项目经土地管理部门会同农业部门对复垦产生的耕地质量和数量进行严格验收后，将确认腾出的建设用地指标作为地票的来源；地票通过农村土地交易所面向社会公开交易，一切单位及具有独立民事能力的自然人均可竞购指标；购得地票的单位或个人在城市规划区内选定待开发的土地，由区县人民政府办理征收转用手续并完成补偿安置后，按招拍挂有关规定取得国有建设用地使用权，指标落地时可冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。从这里可以看出，重庆的地票交易是先通过交易取得建设用地指标，再覆盖到待开发的城镇建设用地上。
　　该模式须把握三大问题：一是突出耕地保护。须严格按土地利用总体规划、城乡总体规划编制农村建设用地复垦专项规划，确定农村建设用地复垦的规模和布局，并在复垦前开展可行性研究、充分论证；其次是严格按照规程进行土地复垦整理，复垦产生的耕地数量和质量经土地与农业管理部门严格验收合格、按等级折算后，方可交易。二是切实保护农民利益。首先是宅基地及附属设施用地、其他建设用地的复垦，必须权属清晰、农民自愿且拥有稳定住所和生活来源，并经农村集体经济组织书面同意；其次是地票成交价款全部用于“三农”；再次是宅基地复垦后形成的耕地，农村集体所有权性质不变，交由农民耕种。三是合理控制年度地票交易规模。市政府对城乡建设用地挂钩指标交易总量实行计划调控，每年度交易指标量要根据年度用地计划、挂钩周转指标规模和经营性用地需求情况合理确定。该市经过一年试点，地票共成交21.36亿元，全部用于农民增收和农业、农村建设；地票年度交易规模控制在国家下达重庆市的年度新增建设用地计划指标的10％左右。
　　重庆的地票试点探索产生的经济社会效益，主要表现在以下几个方面：第一，以“先补后占”替代“先征后补”的建设占用耕地的占补平衡模式，有效防止了现有征地模式的弊端，有利于坚守耕地保有量底线，有利于确保耕地质量。第二，农村集体建设用地与城镇建设用地的远距离、大范围置换，使偏远农村的土地价值提升以及复垦后形成的耕地仍由农民耕种，都增加了农民收入，实现了城市反哺农村、主城支持两翼的目标。第三，相关城乡土地交易机制和制度逐步得到完善，建成了城乡统一的土地要素市场，有力支持了城区的建设。第四，地票制度显化和量化了农村土地价值，提高了农民进入城镇生活和发展的能力，成为妥善解决转非农民退出集体土地的有效途径。第五，利用市场化机制优化了农用地、建设用地的空间布局，实现了耕地连片、居住集中，促进了农业产业化经营和新农村建设。

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（二）成都模式
　　成都的地票运行的全过程分为整理、复垦验收、交易和使用四个环节。即成都地票主要通过实施农村土地综合整治项目产生。而在土地综合整治过程中农民集体和农户具有主体地位，自主决定项目申报、权属调整、是否参与、如何筹资、怎样选址建房、房屋户型、收益分配等重大事项。农民集体和农户自主实施的项目收益归农民集体和农户所有；委托投社会资者、政府土地整治专业机构实施农村土地综合整治项目的，按合同约定分配节余建设用地指标和收益；建设用地指标交易后，由指标供给方按成交价款的10％缴纳基础设施配套费。
　　土地综合整治产生的建设用地指标作为国有经营性建设用地首次出让的“准用”条件。即中心城区、二圈层区县的国有经营性建设用地（不含工业用地）使用权首次出让，竞得人须持有相应面积的建设用地指标签订《国有建设用地使用权出让合同》；三圈层县（市）的国有经营性建设用地（不含工业用地）使用权首次出让，竞得人在签订《国有建设用地使用权出让合同》时，须按照市政府确定的建设用地指标当年最低保护价标准，缴纳竞买宗地相应面积的建设用地指标价款。而之前实行的建设用地出让“持票”准入制度，要求本市行政区域内的国有经营性建设用地（不含中心城区以外区（市）县的工业用地）使用权出让应在市土地矿权交易中心进行，国有经营性建设用地（不含工业用地）使用权的竞买者必须持有同面积的建设用地票，方可参与竞买；同时，实行建设用地“持票”转用制度，即本市行政区域内规划的有条件建设用地区农用地转为建设用地，必须持有同面积的建设用地地票。“持票”准入制度实质上设置了土地使用权拍卖的门槛，产生垄断行为，导致地票价值高企。加上竞买人没有限制范围，投机性增强，仅指标价格就高达92万元／亩。地票价格失真，使得土地市场产生较大波动，被指推高房价。农村建设用地指标交易制度调整为持票“准用”后，上述问题得到有效解决，但市场化程度减弱。这种指标外循环交易的主要作用在于形成城乡统一的土地市场，同时解决指标交易内循环中资金链问题，缓解政府平台公司的资金紧张状况。
　　成都建设用地指标可采取挂牌、拍卖多种方式，在市土地（矿权）交易中心、成都农村产权交易所进行交易，经登记生效。建设用地指标交易后，不得再次转让，但可以分割、合并使用。建设用地指标的价格应以最低保护价为基础，按市场规则由交易双方决定。建设用地指标自交易、登记生效之日起两年内有效。在规定期限内未使用的，由市人民政府指定的机构按建设用地指标当年最低保护价回购。
　　四、比较分析
　　地票的“重庆模式”与“成都模式”都处在试点、探索、总结和完善中，它们均符合本地经济发展和客观实际，各有特点。比较分析如下：
　　（一）“成都模式”更符合国土资源部关于“城乡建设用地增减挂钩”试点的要求，成都地票的交易反映了建设用地挂钩指标交易的本来面目，只是交易在全市域范围内进行、交易主体有所扩大（由区（市）县国土部门之间的交易扩展到房地产开发商和农民集体或农户之间的交易）；房地产开发企业竞买建设用地使用权需“持票准用”。“重庆模式”更符合地票的本性，地票来源只需农村建设用地复垦为耕地即可，交易主体多元化，全市域范围内各种主体都可参与交易，市场化程度高，市场化配置土地资源的效率高。影响两种模式形成的原因一是重庆农村土地资源比成都市多、供应量大；二是成都的地票来源于土地综合整治项目，农民集中居住区修建增加土地指标成本；三是两市审批权限不同；四是重庆地票交易被国土资源部许可试点。
　　（二）“成都模式”中，建设用地挂钩指标主要来源于农村土地综合整治项目，项目区要求新修建农民集中居住区、配套基础和公共设施等投入较多，改善了农民居住条件和农村环境面貌，城乡公共服务均等化，新农村建设成效显著。“重庆模式”则只要农民交出建设用地使用权、进行土地复垦即可取得地票；但这部分零星宅基地如何复垦在技术上和时序上有实际困难。这反映了成都统筹城乡的价值取向与重庆不同，成都更注重统筹城乡均衡发展，更好地维护农民的利益，使统筹城乡落到实处；重庆更注重解决城市发展的土地问题和城市化问题，为更多转移到城市的农民解决就业和未来发展提供制度安排和制度保障。但两种做法都相符本地实际情况、体现了实事求是的精神。
　　（三）“成都模式”中，交易指标含有挂钩项目指标，又有可能含有“拆院并院”项目建设用地指标。原则上，“拆院并院”项目建设用地不存在指标问题，它是通过集体建设用地流转方式就地使用集体建设用地。建设用地指标交易后，开发商用购买的指标持票“准用”覆盖到竞拍的土地上，竞拍的城镇土地上原有的指标由国土部门收回统筹安排。这就使得一段时期内，开发商持票“准用”的指标总量远大于允许建设用地增减挂钩指标的总量，地票价格将上涨。这样，前期挂钩指标将得到消化和实现价值，同时由国土部门掌握的计划内指标的潜在价值也将得到提升。而在“重庆模式”中，交易指标来源相对分散且由国土管理部门控制，对于调控地票价格有好处，但存在突破国家挂钩指标总量的潜在风险。因此，对成都、重庆两地地票交易指标总量的监管都十分重要。
　　（四）“成都模式”和“重庆模式”中，与地票制度相配套的政策之一就是放开户籍制度，实行全域的自由迁徙政策。成都允许农民进城不放弃其财产权，保留宅基地和房屋产权。而重庆的地票制度规定，农户获得地票收益，是通过放弃宅基地使用权而来（不能再申请宅基地），复垦后的耕地归村集体组织，而这种放弃宅基地使用权政策使得农民地票收益中很难区分土地使用权实物交易所得和指标交易所得，只能打捆计算，存在损害农民利益的风险。
　　五、经济学解释
　　地票试点吸引了大批经济理论工作者的目光，他们给予地票极大的关注，也对地票赋予不同的解释、有不同的理论观点。总体上讲，解释现象的多、触及本质的少，有的观点似是而非、有的观点甚至是错误的。如何从经济学的角度破解地票的秘密、揭示地票的本质、找到地票交易的动力机制、诠释统筹城乡的实践，是本文的主要目的。清晰的理论解释、明确的思路和可行的操作，将对统筹城乡综合配套改革试验区建设起到支撑作用。目前，对地票的解释大致有以下几类主要观点：
　　（一）转移支付说
　　该观点认为城乡建设用地增减挂钩指标属公共产品，其收益是制度赋予的。通过城乡建设用地增减挂钩制度，使农民的居住条件得到改善，农民集中居住区和公共配套施建设资金来源于政府土地出让收益，城乡统筹政策就是城市反哺农村，农民获得的收益就是制度性收益。吴建瓴研究员就持此观点。这种观点在解释“成都模式”时显得尤为突出。当成都此前实施房地产开发企业“持票准入”竞买国有经营性建设用地出现一些制度设计不合理时，许多人士认为解决“持票准入”制度的简易办法就是政府从土地出让收益中规定某个比例或数额，转移一部分资金划入农村统筹发展基金中，支持新农村建设。显然，持这种观点的专家没有看到地票市场化配置土地资源的目的，也没有仔细分析地票的权利结构。
　　（二）土地发展权说
　　笔者认为上述观点没有很好地解释地票的本质。本人认为地票的本质或价值应该是土地发展权的价值。不论“成都模式”还是“重庆模式”，地票或建设用地挂钩指标的产生都是农民将拥有的建设用地复垦改为耕地转化而来的。即农民将拥有的土地发展权通过地票交易的方式换成收益；而在指标落地区，则通过地票交易支付对价的方式将原来的耕地变成城镇建设用地，而得到土地发展权。政府在这里只起到制度设计的作用，开发商和农民的交易是公平的。
　　土地发展权是指土地所有权人将自己拥有的土地变更用途而获得收益的权利。广义的土地发展权涉及土地利用与再开发用途转变和利用强度的提高而获利的权利。在我国涉及到土地用途管理和土地利用规划，这种行政管理权带来的收益由谁获得成为各种观点争论的焦点。英国的土地发展权实行国有化，其立法的价值取向更注重公平，土地发展权性质采用“公权说”。该观点认为土地发展权与所有权是分离的，土地发展权是一项独立的财产权，它的权源是国家主权。如台湾依孙中山的思想提出的土地涨价归公的命题就是基于这种学说。而美国的土地发展权为土地所有者享有，并通过土地发展权转移和土地发展权征购两种方式加以实现，其立法的价值取向更注重效率，土地发展观的性质定位采用“私权说”。该观点认为土地发展权从属于土地所有权，主张“依法对于土地所有保障的范围，不仅包括实质上土地的上、下空间，同时也包括其所处的权利状态在内。土地所有权所保障的范围包括建筑、开发的自由、存续保护、具有财产权效力的强制请求权、相邻关系的保护等。”由于上述两种观点谁也说服不了谁，都有一定道理。因此存在一种执中主义的观点，认为土地发展权不可纯粹化归为公权或私权，它是公权和私权二重性的权利。如法国采取法定上限密度制度，对土地所有权人在享有所有权的土地上进行开发建设的权利确定了一个上限，在此限度之内的建设权归属土地所有权，超规定上限的建设权归属于国家，土地开发者须就超过限度部分向政府缴纳一定费用，购买超过标准的建筑权。这种上限密度制度与土地发展权制度相似，即是介于公权说与私权说之间的一种立法取向，政府在土地开发利用中处于主导和控制的地位。事实上，土地发展权一方面强调有关政府调整土地用途变更行为的绝对命令服从性；另一方面在某些情况下也赋予私人变更土地用途的意思自治性。如在农地上再投入和增大投入的行为，农民得以自主决定是否可行。土地发展权一方面追求土地的整体社会效益、生态效益这一公益，另一方面又关注土地的微观经济效益这一私益。因此，采取哪种模式应根据实际情况而定。我国没有土地发展权立法，但实践中的土地利用管制和土地利用规划，实质是采用的公权说，在城镇土地上，土地发展权一定属于国家，这与现有的制度是一致的；而在农村，土地发展权属于国家还是集体，实践给出了答案：在“成都模式”中，地票收入一部分以基础设施配套费的方式向政府缴纳，大部分归农村集体组织或农民所有；在“重庆模式”中，有一小部分收益归农村集体经济组织，大部分归农户所有。实际两种模式收益分配体现的都是土地发展权的“私权说”，土地发展权依附土地所有权。这对于统筹城乡发展来说，是尊重客观事实的选择。如果选择土地发展权的“公权说”，则地票的“转移支付说”就有了较强的解释力。
　　（三）级差地租说
　　该观点认为地票的本质就是通过农村集体建设用地与城镇建设用地的远距离、大范围置换，利用级差土地收益提升偏远农村的土地价值，实现城市反哺农村，主城支持两翼的目标，增加农民收入。这种观点在解释“重庆模式”时尤为突出。周其仁教授也持该观点。然而，地票的价格在某一时点在全市范围内都是一致的。显然，地票或指标不是级差地租收益的反映。
　　级差地租说没能解释地票的本质，却反映了地票交易的动力机制。从“成都模式”中可以看到，地票的交易由成都的“三圈层”向“二圈层”和中心城区转移，“三圈层”的指标价格按当年最低保护价标准确定，显然低于“二圈层”和中心城区的指标价。为什么会发生这种现象？是级差地租在起作用。“三圈层”的级差地租远比中心城区的级差地租低，同样土地面积内建设的房屋产值是不一样的，由此产生的城市级差地租不同，等价的指标一定会落地到边际效益高的中心城区，而不会落地在“三圈层”。级差地租在这里起到了动力机制的作用，交易按一定方向发生，这对于统筹城乡发展将起到积极作用。这也是“中心－外围”理论的体现。
　　（四）中心－外围说
　　中心－－外围理论，首先由劳尔·普雷维什于20世纪40年代提出，主要是阐明发达国家与落后国家间的中心－外围不平等体系及其发展模式与政策主张。20世纪60年代，弗里德曼将中心－外围理论的概念引入区域经济学。他认为，任何国家的区域系统，都是由中心和外围两个子空间系统组成的。资源、市场、技术和环境等的区域分布差异是客观存在的。当某些区域的空间聚集形成累积发展之势时，就会获得比其外围地区强大得多的经济竞争优势，形成区域经济体系中的中心。外围（落后地区）相对于中心（发达地区），处于依附地位而缺乏经济自主，从而出现了空间二元结构，并随时间推移而不断强化。不过，政府的作用和区际人口的迁移将影响要素的流向，并且随着市场的扩大、交通条件的改善和城市化的加快，中心与外围的界限会逐步消失，即最终区域经济的持续增长，将推动空间经济逐渐向一体化方向发展。即极化效应与扩散效应是增长极发展的两个方面，二者是相辅相成的。前者主要表现为生产要素向极点的集聚，后者主要表现为生产要素由极点向外围的转移、渗透。二者都可以从不同的侧面，带动整个区域经济的发展。　这一理论对于促进区域经济协调发展具有重要指导意义，而政府与市场的作用缺一不可。
　　中心－外围理论对于地票具有较强的解释力。陆铭是这种理论观点的支持者。一方面，中心聚集经济效应使得城镇建设用地的级差地租高于外围地区的土地级差地租，市场经济起主导作用；另一方面，政府通过行政手段或市场调节方式引导区域经济一体化，允许建设用地指标的跨区域配置，将提高土地利用效率，同时带来外围地区建设用地指标转让收益，达到中心向外围的辐射效应，最终有利于区域经济的一体化，实现统筹城乡的目的。
　　不过该理论的应用有二个必要的条件：一是区域经济一体化必须有发达的中心经济区域。二是土地生产要素的流动必须配套劳动力生产要素的流动。而成都、重庆两个大城市带大农村的现状决定了中心－外围理论的适应性，也是地票交易起作用的关键；两个统筹城乡综合配套改革试验区都进行了户籍改革，放开户籍管制、实行自由迁徙制度，这将有力地解放生产力、促进地票的交易。
　　六、结语
　　本文通过考察分析重庆、成都的地票制度，揭示地票的本质是土地发展权。对土地发展权的不同理解会产生不同的地票经济学解释理论。转移支付说就是土地发展权“公权说”的一种体现；级差地租理论不能用来说明地票的本质，却能解说地票交易的动力机制；而中心－外围理论能说明统筹城乡的发展路径。希望这些理论诠释能为统筹城乡综合配套改革试验区建设给予理论支撑和实践指导，为改革取得较好成效贡献智慧。
　　（作者单位：市房管局房地产发展研究中心）
　　参考文献：
　　1、解玉娟，中国农村土地权利制度专题研究，西南财经大学出版社，2009年6月；
　　2、杨娜娜、张前进，建设用地挂钩政策实施效果分析－－以天津市为例，经济研究，2011年2月；
　　3、重庆市人民政府，重庆农村土地交易所管理暂行办法，重庆，2008年12月；
　　4、成都市国土资源局，关于完善建设用地指标交易制度促进农村土地综合整治的实施意见，成都，2011年4月；
　　5、成都市国土资源局，成都统筹城乡综合配套改革试验区建设－－国土资源政策汇编（续一），成都，2010年2月；
　　6、陆铭，建设用地使用权跨区域再配置：中国经济增长的新动力，世界经济，2011年第一期。